Рассмотрим правовые основы президентского контроля. Субъекты, осуществляющие президентский контроль, строят свою работу на основе указов главы государства. Базовым в этой части выступает Указ Президента РФ от 29 января 1996 г. № 117, которым утверждено Положение об Администрации Президента РФ (Администрация Президента РФ является в соответствии с п. “и” ст. 83 Конституции РФ государственным органом). Указами главы государства в Администрации сформированы различные подразделения, осуществляющие контрольную функцию как главную.
К специальному контрольному подразделению, прежде всего, относится Контрольное управление Президента РФ. В целях реализации контрольных функций полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах в их аппаратах сформированы окружные инспекции. В аппарате Совета Безопасности РФ создано Управление военной инспекции. Таким образом, президентский контроль осуществляют три специальных контролирующих субъекта. Контрольные функции, наряду с основными, реализуют также Государственно-правовое управление Президента РФ, Экспертное управление Президента РФ, Управление по работе с обращениями граждан и ряд других управлений Администрации Президента РФ.
В связи с этим целесообразно отметить, что полномочия главного субъекта президентского контроля — Президента РФ и Администрации Президента РФ (ее подразделений) — нельзя отождествлять и смешивать. Поэтому одной из причин и факторов, определяющих целесообразность принятия решения о разработке концепции и законопроекта “О государственном контроле в РФ”, является то, что полномочия Президента РФ в качестве главы государства, а также координатора, обеспечивающего согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти страны, закреплены в Конституции РФ. У Администрации Президента РФ (ее структурных подразделений) функции по осуществлению контроля определены не законодательно, а в указах Президента РФ. Следует отметить, что 25 марта с. г. Президентом РФ в целях оптимизации структуры Администрации Президента РФ, повышения эффективности ее деятельности, сокращения расходов средств федерального бюджета, выделяемых на содержание Администрации, подписан Указ № 400 “Об Администрации Президента РФ”, которым утвержден Перечень подразделений Администрации.
Действительно, анализ действующих положений, в частности о специальных субъектах президентского контроля, свидетельствует, что они требуют дальнейшей унификации и развития. Полагаем, что наши предложения будут учтены при разработке положения Об Администрации Президента РФ и ее структурных подразделений, наделенных контрольными полномочиями. Рассмотрим имеющиеся в этой связи проблемы подробнее.
Например, Положением “О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе” на соответствующих уполномоченных возложена функция контроля за исполнением федеральных программ, а в положениях о других субъектах президентского контроля такая функция отсутствует. Кроме того, в положениях о Главном контрольном управлении Президента РФ (Контрольное управление), о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе, об аппарате Совета Безопасности РФ не предусмотрено осуществление контроля за исполнением посланий Президента РФ и международных нормативных правовых актов, касающихся деятельности органов исполнительной власти. Между тем в практической деятельности названными подразделениями такой контроль проводится. За исполнением посланий Президента Федеральному Собранию установлен контроль всеми его субъектами, но в первую очередь наиболее многофункциональным специальным контрольным подразделением Администрации Президента РФ, каковым является Контрольное управление Президента РФ.
Контрольное управление Президента РФ
Кстати, в Положении о Главном контрольном управлении Президента РФ (Контрольное управление Президента РФ) установлено, что оно контролирует деятельность органов исполнительной власти и организаций. Вместе с тем понятие “организации” включает не только подразделения органов исполнительной власти, но и различные частные структуры, организации со смешанной формой собственности, акционерные общества и т.д. В этой связи целесообразно внесение уточнений, о каких подконтрольных организациях (объектах контроля) в данном Положении идет речь.
Основанием для принятия федерального закона “О государственном контроле в РФ” является и то обстоятельство, что согласно ст. 32 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ “О Правительстве РФ” Президент уполномочен руководить деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий. К этим министерствам и ведомствам в соответствии со структурой федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Указом Президента от 9 марта 2004 г. № 314 “О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти”, относятся МИД, Минобороны, МВД, Минюст, МЧС, ФСБ, ФСО, СВР России, Государственная фельдъегерская служба РФ (федеральная служба), Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков и психотропных веществ, Главное управление специальных программ Президента РФ (федеральное агентство), Управление делами Президента РФ (федеральное агентство).
Наличие “руководящих” полномочий у Президента РФ в отношении перечисленных органов исполнительной власти предполагает возможность осуществления только президентского контроля за их деятельностью. Правительство РФ в соответствии со ст. 32 Закона “О Правительстве РФ” наделено правом только координировать деятельность перечисленных федеральных органов исполнительной власти, основную часть которых составляют правоохранительные органы. Вместе с тем на практике Контрольное управление Аппарата Правительства РФ проводит проверки деятельности и федеральных органов исполнительной власти так называемого “президентского блока”.
Следует отметить также, что правоохранительные органы исполнительной власти уполномочены реализовывать такие специфические функции, как оперативно-розыскная, процессуальная, административно-юрисдикционная деятельность. В большинстве действующих федеральных законов, регламентирующих деятельность правоохранительных органов, определены субъекты надведомственного контроля. Так, в статье 20 Федерального закона “Об оперативно-розыскной деятельности” установлено: “Контроль за оперативно-розыскной деятельностью осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ в пределах полномочий, определяемых Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами”. В перечень субъектов вневедомственного контроля, указанных в ст. 20 данного Закона, необоснованно не включены суды. Вместе с тем соответствующие суды, согласно полномочиям, предоставленным им Уголовно-процессуальным кодексом РФ, также осуществляют контрольно-надзорные функции в сфере оперативно-розыскной деятельности.
Кроме того, анализ федеральных законов показывает, что конкретные контрольные полномочия у перечисленных высших органов государственной власти в федеральных законах не определены. Поэтому ориентироваться в их компетенции в отношении специфических видов правоохранительной деятельности крайне трудно. Соответствующие комментарии по этим вопросам носят авторский и во многом неконкретный и противоречивый характер. В этой связи субъектам, осуществляющим президентский, парламентский и правительственный контроль, сложно, а в ряде случаев и невозможно ориентироваться в среде контроля. В первую очередь, трудности возникают при определении направлений контроля в сфере оперативно-розыскной, процессуальной и административно-юрисдикционной деятельности, чтобы не выйти за рамки своей компетенции и не допустить незаконного вмешательства в работу правоохранительных органов.
В целом положения Федерального конституционного закона “О Правительстве РФ” по вопросам полномочий Правительства и его Аппарата в контрольной сфере, что нами будет обосновываться ниже, позволяют предопределить возможность возложения на Правительство РФ ответственности за состояние исполнения федеральных законов, указов, распоряжений, поручений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, ратифицированных международных нормативных правовых актов всеми федеральными, в том числе “силовыми”, органами исполнительной власти. Однако тогда, на наш взгляд, проявляется определенная коллизия норм данного Закона относительно полномочий Президента РФ и Правительства РФ в части, касающейся руководства и осуществления контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти в целом и федеральных органов исполнительной власти президентского блока. Данная коллизия в отношении конкретных контрольных полномочий Президента РФ и Правительства РФ может быть решена только законодательным образом.
Руководствуясь ст. 32 Закона “О Правительстве РФ” и Указом Президента “О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти”, президентский контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти президентского блока целесообразно обеспечить на постоянной основе. Формой реализации данного предложения могло бы стать назначение Президентом РФ в перечисленные выше органы (или основные из них) главных инспекторов Президента РФ. Данный институт может быть создан за счет пересмотра функций главных военных инспекторов Управления военной инспекции аппарата Совета Безопасности РФ, с возможной в этой связи передачей штатных должностей главных военных инспекторов в организационно-штатную структуру Контрольного управления Президента РФ, где уже длительное время функционирует Управление инспектирования правоохранительных органов, оборонного и военно-промышленного комплекса.
Президентский контроль
В целом президентский контроль, исходя из стратегического конституционного статуса Президента РФ как главы государства, является стратегическим видом или компонентом всей системы государственного контроля. Он осуществляется за исполнением требований нормативных правовых актов, принятых главой государства решений по основным, ведущим направлениям деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. За деятельностью других органов государственной власти субъекты президентского контроля осуществлять контроль не уполномочены.
Загрузка...