Рассматривая виды государственного контроля по субъектам, его осуществляющим, целесообразно остановиться и на контрольных функциях Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ “Об Уполномоченном по правам человека в РФ” в России создан институт омбудсменов. Уполномоченный по правам человека в РФ обеспечивает гарантии государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами (ст. 1 названного Закона). Он рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решением, принятым по его жалобе (ст. 16 Закона).
Уполномоченный по правам человека при реализации своих функций независим и неподотчетен госорганам и должностным лицам (ст. 2 Закона). Согласно ст. 22 Закона Уполномоченный по правам человека, приступив к рассмотрению жалобы, вправе обратиться к компетентным государственным органам (должностным лицам) за содействием в проведении проверки обстоятельств, подлежащих выяснению. Он вправе при проведении проверки по жалобе беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, все предприятия, организации, учреждения, воинские части, общественные объединения. Уполномоченный и его рабочий аппарат в соответствии со ст. 37 указанного Закона являются государственным органом.
По окончании каждого года о существующих проблемах по правам человека в России Уполномоченный направляет доклады Президенту РФ, в Совет Федерации, Государственную Думу РФ, в Правительство РФ, а также в высшие судебные органы власти и Генеральную прокуратуру РФ. Основная задача омбудсмена — юридическая защита гражданских прав и свобод способами, отличающимися от парламентского, судебного, административного, т. е. традиционных форм и методов государственного контроля и надзора.
Таким образом, в России государственный контроль (надзор) по субъектам, его осуществляющим, делится на 7 основных видов. Главенствующим видом государственного контроля выступает президентский контроль. Это обосновывается тем, что Президент РФ является главой государства. Кроме того, именно Президент, в соответствии со ст. 80 Конституции, наделен полномочиями по обеспечению согласованного взаимодействия и функционирования органов государственной власти всех ее ветвей. Данные конституционные положения наделяют Президента РФ правом по реализации координирующей функции, в том числе и в системе органов государственного контроля. Особенностью президентского контроля считается то, что он осуществляется за стратегическими направлениями деятельности органов исполнительной власти и по его результатам главой государства принимаются стратегически важные решения, направленные на устранение выявленных нарушений и предупреждение их в будущем.
Имеющееся многообразие органов и их подразделений, наделенных контрольными полномочиями, обусловлено необходимостью охвата контролем важнейших областей государственного управления. Подводя итог краткого изложения системы государственного контроля в стране, можно сделать вывод о том, что современное его состояние характеризуется такими чертами, как:
— многочисленное разнообразие видов государственного контроля;
— неоправданно большое количество органов (подразделений), его осуществляющих, при значительных различиях в их правовом статусе (отсутствие оптимальной унифицированности и конкретности их правового статуса);
— значительный объем законов, подзаконных и других нормативных правовых актов, регламентирующих осуществление государственного контроля, в первую очередь, за деятельностью органов исполнительной власти.
Вместе с тем единого федерального закона, регламентирующего осуществление государственного контроля, не принято. Действующие разрозненные нормативные акты по вопросам организации госконтроля при всей их разновидности и многочисленности не могут заменить единый унифицированный федеральный закон. В то же время Счетной палатой РФ при участии различных органов государственной власти подготовлена Концепция финансового контроля и разрабатывается законопроект о финансовом контроле.
В части же, касающейся всего государственного контроля, можно сказать, что в настоящее время только в стадии отдельных обсуждений определяются основы методологии госконтроля. Еще не принято решение о необходимости разработки соответствующей концепции и на ее основе — федерального закона.
Процедуры разработки и принятия Концепции государственного контроля
В целях оптимизации процедуры разработки и принятия Концепции государственного контроля будет, полагаем, оправданным использование механизма Государственного совета Российской Федерации. Для этого необходимо создание рабочей группы Госсовета РФ, в состав которой целесообразно включить представителей от руководящего состава Администрации Президента РФ (Контрольного управления, Государственно-правового управления, аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, аппарата Совета Безопасности РФ), Правительства РФ, высших судебных органов, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ, федеральных правоохранительных, финансовых и налоговых органов исполнительной власти, исполнительной и представительной власти ряда субъектов РФ, а также ученых.
Принятие Государственным советом РФ под руководством Президента соответствующей концепции позволит перейти к разработке проекта федерального закона “О государственном контроле в РФ” уже на ее основе. Значение такого решения заключается в определении и закреплении в законодательном акте различных видов госконтроля, субъектов, его осуществляющих, их полномочий, включая полномочия по применению ими санкций (мер воздействия); объектов, подлежащих госконтролю; конкретном установлении прав и обязанностей контролеров и соответствующих должностных лиц.
В преамбуле или в специальной главе (разделе) закона “О государственном контроле в РФ”, касающейся правового регулирования президентского контроля, необходимо предусмотреть, что конституционные полномочия Президента как главы государства направлены на обеспечение единства всей государственной, а не только исполнительной власти. Интегрирующая роль большинства конституционных функций Президента применительно к ветвям власти проявляется без привилегированного отношения главой государства к ним или предпочтения к одной из них. Об этом, в частности, свидетельствует следующий пример: Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ “Об основах государственной службы РФ” к ведению Президента РФ относит утверждение Реестра государственных должностей государственной службы Российской Федерации, который распространяется на аппарат всех ветвей власти. Это также говорит о том, что глава государства действует как координатор, создавая условия для согласованной работы всех ветвей власти, всех государственных органов.
Четкое определение субъектов госконтроля и конкретных их полномочий важно для установления оптимального количества таких субъектов в целях устранения дублирования и параллелизма в их деятельности, что в конечном счете приведет к сокращению ресурсных расходов на контрольную работу. Федеральный закон должен стать основополагающим унифицированным нормативным актом, регламентирующим государственный контроль в целом. В нем должны найти отражение основные положения как административного, так и финансового контроля, проводимого органами государственной власти.
В этой связи следует также отметить, что проект федерального закона “О финансовом контроле в РФ”, подготовленный Счетной палатой, целесообразно использовать при разработке единого федерального закона “О государственном контроле в РФ”. Кроме того, будет обоснованно и целесообразно, чтобы такой вид госконтроля, как финансовый, получил также “прописку” в федеральном законе “О государственном контроле в РФ” в качестве одного из основных структурных элементов. Реализация решения, касающегося объединения правовых норм административного и финансового контроля в одном федеральном законе, для создания целостной системы государственного контроля в России в правовом, организационном и экономическом отношении, на наш взгляд, обоснованна и оправданна.
О правомерности такого вывода свидетельствуют и положения Указа Президента от 25 июля 1996 г. № 1095 “О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ”, в котором перечислены субъекты финансового контроля. К ним были отнесены: Счетная палата РФ, Центральный банк России, Минфин России (Федеральное казначейство и Контрольно-ревизионное управление), МНС России (в настоящее время — Федеральная налоговая служба, подведомственная Минфину России), ГТК России (в настоящее время — Федеральная таможенная служба, подведомственная Минэкономразвития России), контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, а также иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов. К субъектам финансового контроля в соответствии с Указом Президента РФ № 314 “О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти” нужно также добавить Федеральную службу страхового надзора, Федеральную службу финансово-бюджетного надзора, Федеральную службу по финансовому мониторингу, подведомственные Минфину России, а также Федеральную службу по финансовым рынкам, находящуюся в непосредственном подчинении Председателя Правительства РФ.
В Указе “О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ” конкретно определены и объекты финконтроля. К ним относятся: исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организация денежного обращения, использование кредитных ресурсов, состояние государственного внутреннего и внешнего долга, государственные резервы, предоставление финансовых и налоговых льгот и преимуществ.
Ведя речь о названных выше органах государственного контроля и их подразделениях, следует отметить, что большинство из них осуществляет как финансовый, так и административный (ведомственный и вневедомственный контроль), а не в “чистом” виде только финансовый контроль. К тому же и субъекты административного контроля зачастую проводят и финансовый контроль. Например, Контрольное управление Президента РФ проверяло использование бюджетных средств, выделенных на восстановление разрушенного жилья в результате наводнений в Республике Саха (Якутия), в Республике Адыгея, в Краснодарском и Ставропольском краях. Объектом данного контроля являлось использование федеральных бюджетных средств, что в соответствии с Указом “О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ” относится к непосредственным объектам финансового контроля.
Таким образом, разделять взаимосвязанные и взаимообусловленные виды госконтроля (финансовый и административный), которые в “чистом” виде не существуют, в двух федеральных законах вряд ли целесообразно и возможно. Одним из ведущих признаков контроля выступает его властность. Она проявляется в наличии у контрольных органов (подразделений), их должностных лиц полномочий, связанных с возможностью:
а) давать подконтрольным объектам указания о предоставлении необходимой документации, об устранении выявленных недостатков;
б) ставить перед компетентными органами вопрос о привлечении к ответственности лиц, виновных в нарушениях, обнаруженных в ходе контроля;
в) непосредственно, исходя из своей компетенции, применять в установленных случаях меры государственного принуждения.
Загрузка...