Значительное количество субъектов правительственного контроля и подконтрольных им объектов без осуществления должной координации, полагаем, затруднит своевременное и правильное ориентирование в среде контроля, в частности при выборе объектов проверки, и будет способствовать дублированию контрольных мероприятий.
Подконтрольными Аппарату Правительства РФ федеральными органами исполнительной власти являются министерства, подведомственные им федеральные службы и агентства, находящиеся в ведении Правительства РФ. Таким образом, основным объектом правительственного контроля согласно Указу является деятельность подведомственных Правительству органов исполнительной власти (федеральных министерств, служб и агентств). Контрольные функции Аппарат Правительства РФ реализует на основе федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ.
Федеральные министерства и ведомства реализуют свои контрольные функции в соответствии с положениями о данных органах, утвержденных указами Президента РФ (президентский блок федеральных органов исполнительной власти) или постановлениями Правительства РФ, исходя из компетенции Правительства РФ (правительственный блок).
Кроме того, правительственный контроль осуществляется и на региональном уровне. В частности, во всех федеральных округах и субъектах Российской Федерации созданы подразделения ряда федеральных органов исполнительной власти, наделенные и контрольно-надзорными полномочиями.
Таким образом, система правительственного контроля с учетом федерального, окружного и регионального уровней имеет разветвленный характер. В ходе правительственного контроля осуществляется как административный, так и финансовый контроль. Как следует из названий федеральных служб, финансовый контроль (надзор) уполномочены проводить Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба по финансовому мониторингу и др. Для осуществления только надзорных функций созданы Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования, подведомственная Минприроды России; Федеральная служба по атомному надзору, Федеральная служба по технологическому надзору, подведомственные Министерству промышленности и энергетики РФ, и пр.
Следовательно, правительственному контролю свойственна такая характеристика, как многофункциональность. С одной стороны, он является финансовым и административным видом контроля, с другой — надведомственным, межведомственным, ведомственным и не только контролем, но и надзором. С третьей стороны, он имеет разветвленную функциональную структуру: федеральный и региональный уровни. И самое важное: федеральные органы исполнительной власти в Указе Президента РФ разделены на два блока. Одним из них руководит Президент РФ, другим — Правительство РФ. Все это, наш взгляд, также служит основанием для определения понятия и сущности правительственного контроля, его основных элементов. Данные положения необходимо включить в проект федерального закона “О государственном контроле в РФ”, в котором целесообразно конкретно сформулировать цели, задачи, объекты правительственного контроля, унифицированные и дифференцированные полномочия субъектов, его осуществляющих, и т.д.
Для эффективной реализации Правительством многочисленных контрольных функций необходим не только соответствующий правовой, но и административный ресурс, а также его эффективная реализация, включая возможное создание в Аппарате Правительства подразделения как по осуществлению контроля, так и по его координации.
Итак, проведенный анализ законодательного обеспечения президентского, парламентского и правительственного контроля свидетельствует о том, что все три основных вида государственного контроля в целом осуществляются не на основе федерального законодательства или единого федерального закона, а на базе многочисленных, неконкретных и неунифицированных нормативных правовых актов.
Государственный контроль на региональном уровне
На региональном уровне государственный контроль ведется не только федеральными органами государственной власти, но и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (правительствами и администрациями, их специальными контрольными подразделениями), а контроль представительной (законодательной) власти — парламентами и их структурами (комитетами, комиссиями). Правовой статус и полномочия таких субъектов госконтроля определяются нормативными актами органов представительной и исполнительной власти соответствующих субъектов федерации. Работу эти органы строят по отдельным планам, нередко при отсутствии эффективного взаимодействия и координации, а также без согласования с другими региональными органами (подразделениями) госконтроля, такими, например, как контрольно-ревизионные подразделения Минфина России, окружные инспекции (управления, комитеты) аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, правоохранительные, налоговые, финансовые органы и их подразделения.
Государственный контроль и надзор в Российской Федерации ведут также суды и органы прокуратуры. Осуществление надзорных функций судами и органами прокуратуры определено в Конституции РФ и федеральных законах, например в Законе РФ “О прокуратуре РФ” (ст. 3).
Согласно Закону “О прокуратуре” прокуратура Российской Федерации (ст. 1) выступает самостоятельным государственным органом с вертикально централизованной системой подчинения. Данный орган ни к одной из ветвей власти не относится. Предметом прокурорского надзора за законностью служит соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, органами исполнительной власти (ст. 21 названного Закона). Органы прокуратуры относятся к системе правоохранительных органов государственной власти. Их деятельность направлена на обеспечение защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина, гарантом чего в соответствии с Конституцией РФ является Президент РФ. В этой связи можно сделать вывод, что имеющиеся полномочия у Президента РФ как главы государства, гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, обеспечивающего согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти (ст. 80 Конституции РФ), позволяют ему принимать решения об осуществлении контроля и за деятельностью прокуратуры, если ею нарушаются конституционные права и свободы человека и гражданина. Однако данное положение в действующем законодательстве, включая Закон “О прокуратуре РФ”, не закреплено.
Президент РФ наделен конституционным правом решать вопросы, связанные с назначением и освобождением от должности Генерального прокурора РФ (п. 2. ст. 128 Конституции РФ). Это конституционное положение выступает стратегическим полномочием и правовым ресурсом для реализации Президентом РФ и его аппаратом контрольной функции за деятельностью прокуратуры. Одним из механизмов ее осуществления может стать институт полномочных представителей Президента. Такие представители, в соответствии с п. “к” ст. 83 Конституции РФ, в настоящее время представляют интересы Президента РФ в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания РФ, в Конституционном суде, в федеральных округах. С учетом правового положения прокуратуры полагаем целесообразным в Генеральной прокуратуре назначить полномочного представителя Президента РФ. Реализация данного предложения позволит главе государства расширить возможности по обеспечению имеющихся у него контрольных полномочий.
Вневедомственный контроль за деятельностью прокуратуры
Таким образом, вневедомственный контроль за деятельностью прокуратуры, в том числе административной (организационной), в действующих законах не предусмотрен. Не определены, кстати сказать, субъекты, реализующие внешний контроль за организационной и финансовой деятельностью, не только в Законе “О прокуратуре РФ”, но и в Федеральном законе от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ “Об адвокатской деятельности и адвокатуре РФ”. В статье 32 ранее действовавшего Положения об адвокатуре, утвержденного Законом РСФСР от 20 ноября 1980 г., было логично установлено, что контроль за деятельностью адвокатуры осуществляет Минюст России. Невключение данной нормы в Федеральный закон “Об адвокатской деятельности и адвокатуре РФ” является, на наш взгляд, безусловной победой корпоративных интересов адвокатского сообщества над государственными.
Загрузка...